Artikel 66 [Bevoegdheid College tot oplegging bestuurlijke boete]

Deze bepaling kent aan de Registratiekamer in bepaalde gevallen de bevoegdheid toe om een bestuurlijke boete op te leggen. Het gaat om sanctionering van een beperkt aantal overtredingen van het wetsvoorstel die alle betrekking hebben op de verplichting om verwerkingen bij de Registratiekamer te melden. Concreet betreft het ten onrechte achterwege laten van de melding (artikel 27, eerste lid), het achterwege laten van de melding van een niet-geautomatiseerde verwerking voor zover onderworpen aan een voorafgaand onderzoek (artikel 27, tweede lid), het starten van de verwerking alvorens de melding heeft plaatsgevonden (artikel 27, derde lid), het doen van een onvolledige melding (artikel 28, eerste lid), het achterwege laten van de melding van het doel of de doeleinden waarvoor de gegevens of de categorieën van gegevens zijn verzameld, het niet of niet tijdig doorgeven van wijzigingen van de eerder gemelde gegevens (artikel 28, derde lid) en het niet vastleggen of bewaren van een specifieke categorie van verwerkingen (artikel 28, vierde lid).
De genoemde feiten zijn geschikt te achten om door middel van een boete bestuursrechtelijk te worden afgedaan. Zij voldoen aan de voorwaarden die in het kabinetsbeleid inzake bestuurlijke boeten worden gesteld om voor bestuursrechtelijke afhandeling in aanmerking te komen (vgl. kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48, blz. 8 e.v.). Het betreft hoofdzakelijk verplichtingen van administratieve aard. Het gaat derhalve niet om feiten die vanwege hun morele lading van een strafrechtelijke sanctionering moeten worden voorzien. Evenmin bestaat er een sterke behoefte aan toepassing van ingrijpende dwangmiddelen in welk geval handhaving van de bestaande strafrechtelijke sanctionering eveneens zou zijn aangewezen.
Een belangrijke overweging is voorts dat de omvang van de aanmeldingsplicht in beginsel zodanig duidelijk uit de regelgeving, dan wel de daaruit voortvloeiende toepassingspraktijk zal zijn af te leiden dat meestal gemakkelijk kan worden vastgesteld of een overtreding heeft plaatsgevonden. De verwachting is dan ook gerechtvaardigd dat in het overgrote deel van de gevallen de Registratiekamer een overtreding van de meldingsverplichting betrekkelijk eenvoudig zal kunnen constateren. Een uitgebreid onderzoek zal in een dergelijke gevallen niet nodig zijn. In sommige situaties zal evenwel twijfel kunnen bestaan over de vraag of en zo ja, op welke wijze aan de wettelijke verplichting moet worden voldaan. Dit zal zich bijvoorbeeld kunnen voordoen indien niet zeker is of sprake is van een verwerking in de zin van het wetsvoorstel of in hoeverre in het kader van een verwerking sprake is van samenhangende doeleinden. Deze omstandigheid is echter niet van overwegende betekenis. Het gaat in de eerste plaats om uitzonderingen. Verder zal de onduidelijkheid die zich op bepaalde punten kan voordoen in de praktijk in onderling overleg tussen de voor de verwerking verantwoordelijke en de Registratiekamer goeddeels kunnen worden weggenomen. Na verloop van tijd zal door het ontstaan van een binnen het kader van de wet ontstane gedragslijn eventuele onzekerheid verder worden gereduceerd.
Van belang in dit verband is dat in (artikel 66, tweede lid) wordt bepaald dat de Registratiekamer geen boete mag opleggen indien de verantwoordelijke aan wie de overtreding kan worden toegerekend aannemelijk maakt dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. In het bestuursrecht geldt als algemeen uitgangspunt dat de rechter bepaalt hoe de bewijslast moet worden verdeeld (vrije bewijsleer). Bij boetebeschikkingen vloeit evenwel uit het artikel 6, tweede lid, EVRM geldende vermoeden van onschuld voort dat de bewijslast in beginsel op het bestuur moet rusten. Hierbij behoeft niet te worden aangetoond dat verwijtbaar is gehandeld. Het bestuursorgaan mag binnen redelijke grenzen uitgaan van een objectief vermoeden van schuld, mits de betrokkene de gelegenheid krijgt aannemelijk te maken dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt (EHRM 7-10-1988, NJ 1991, 351). Dit principe wordt wettelijk verankerd in de onderhavige bepaling. In hoeverre sprake is van verwijtbaarheid, hangt af het concrete geval. Onder bepaalde omstandigheden kan het proces van gegevensverwerking zodanig uitzonderlijk of gecompliceerd zijn dat de verantwoordelijke in redelijkheid niet kan worden tegengeworpen dat hij zijn wettelijke meldingsverplichting niet of niet volledig heeft nageleefd. Het is aan de verantwoordelijke om aannemelijk te maken dat zich een dergelijke situatie in concreto voordoet. Het zal hier vermoedelijk gaan om uitzonderingssituaties.
In het derde lid wordt bepaald dat de Registratiekamer bij de vaststelling van de hoogte van de boete in ieder geval rekening dient te houden met de ernst en de duur van de overtreding. Op deze twee punten kunnen zich in de praktijk veel variaties voordoen. De zinsnede 'in ieder geval' geeft aan dat de Registratiekamer niet uitsluitend dient te letten op deze twee factoren. Afhankelijk van de omstandigheden zullen ook andere factoren in de afweging een rol kunnen spelen. Te denken valt aan mogelijke recidive, alsmede de bereidheid van de betrokken verantwoordelijke om de overtreding ongedaan te maken.
In het vierde lid wordt bepaald dat de werkzaamheden die in het kader van de voorbereiding en vaststelling van de boetebeschikking alleen mogen worden verricht door personen die niet betrokken zijn geweest bij de opstelling van het in artikel 67, eerste lid, bedoelde rapport en het daaraan voorafgaande onderzoek. Binnen het gekozen systeem van bestuursrechtelijke handhaving is het van groot belang dat de beslissing omtrent sanctionering zo objectief en onbevooroordeeld als mogelijk plaatsvindt. In dat licht bezien is het wenselijk om te voorkomen dat de werkzaamheden die na het opstellen van het rapport moeten worden verricht – met name het horen van belanghebbenden en het concipiëren van de beschikking – door dezelfde functionarissen worden verricht als die welke eerder feitelijk bij het onderzoek naar die overtreding waren betrokken. Het verdient de voorkeur een dergelijke scheiding in de wet te verankeren. Zij is in overeenstemming met het kabinetsstandpunt over het advies van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten 'Handhaving door bestuurlijke boeten' (kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48).
Zoals in het algemeen deel van deze memorie reeds is uiteengezet, blijft strafrechtelijke handhaving van de meldingsverplichting – conform het huidige artikel 50 WPR – mogelijk. Om die reden zijn voorzieningen nodig om samenloop van punitieve sancties te voorkomen. Het vijfde lid bevat een dergelijke voorziening. De bevoegdheid tot boeteoplegging vervalt indien terzake van hetzelfde feit in het kader van een strafvervolging het onderzoek ter terechtzitting is gestart of een transactie in strafrechtelijke zin heeft plaatsgevonden. De bepaling komt overeen met de aanbeveling ter zake van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten. Een spiegelbeeldige bepaling is opgenomen in artikel 75.
Om bij de uitoefening van de diverse sanctiebevoegdheden een adequate afstemming te garanderen, dient zonodig overleg tussen OM en Registratiekamer plaats te vinden. In dit licht bezien ligt het in de rede dat de Registratiekamer gedurende de voorbereiding van een te nemen boetebeschikking, het OM over zijn voornemen informeert. Ook het omgekeerde ligt voor de hand. In het sporadische geval dat het OM zou besluiten tot vervolging, zal het OM vooraf in contact treden met de Registratiekamer.

[MvT, pagina 187-188]