Rina Steenkamp - Privacy en technologie
Hoofdstuk 2. Voorwaarden voor de rechtmatigheid van de verwerking van persoonsgegevens
Paragraaf 2. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens
5. Verwerkingen van gegevens inzake overtredingen, strafrechtelijke veroordelingen of veiligheidsmaatregelen mogen alleen worden verricht onder toezicht van de overheid of indien de nationale wetgeving voorziet in passende specifieke waarborgen, behoudens afwijkingen die een Lid-Staat kan toestaan uit hoofde van nationale bepalingen welke passende en specifieke waarborgen bieden. Een volledig register van strafrechtelijke veroordelingen mag alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid.
De bepaling geeft uitvoering aan artikel 8, vijfde lid, van de richtlijn in die zin dat zij beoogt de passende en specifieke waarborgen te geven voor de verwerking van gegevens inzake overtredingen, strafrechtelijke veroordelingen of veiligheidsmaatregelen.
Het begrip 'strafrechtelijke gegevens' heeft betrekking zowel op veroordelingen als op min of meer gegronde verdenkingen. Veroordelingen betreffen gegevens waarbij de rechter, al dan niet onherroepelijk, strafrechtelijk gedrag heeft vastgesteld. Bij verdenkingen gaat het om concrete aanwijzingen jegens een bepaalde persoon. Het begrip strafrechtelijk gegevens omvat mede gegevens omtrent de toepassing van het formele strafrecht, bijvoorbeeld het gegeven dat iemand is gearresteerd of dat tegen hem proces-verbaal is opgemaakt wegens een bepaald vergrijp. De bepaling heeft geen betrekking op de verwerking van persoonsgegevens gericht op de vaststelling van mogelijk strafbaar gedrag, bij voorbeeld door het volgen van trends. Daarop is het algemene regime van paragraaf 1 van hoofdstuk 2 van toepassing.
De bepaling regelt de verwerking van gegevens over personen die wegens gebleken of vermoede onregelmatigheden niet op gelijke voet als anderen aan het maatschappelijk verkeer kunnen deelnemen of op wie de aandacht is gericht in verband met mogelijk verwijtbaar gedrag. De verwerking van dergelijke gegevens dient aan bijzondere waarborgen te worden onderworpen. Niet alleen de persoonlijke levenssfeer, maar ook het gelijkheidsbeginsel is hier in het geding. De presumptio innocentiae (het vermoeden van onschuld) brengt met zich mee dat iemand niet duurzaam de verdenking mag worden tegengehouden van een strafbaar feit, wanneer niet in rechte zijn schuld is vastgesteld. Vervolgens brengt de resocialisatiegedachte met zich mee dat iemand niet na een veroordeling en het ondergaan van de straf, duurzaam van deelname aan de samenleving kan worden uitgesloten. Het resocialisatiebelang dient te worden afgewogen tegen het belang van de samenleving om zich te beveiligen tegen criminaliteit.
Dit wetsvoorstel geeft hier een concretisering van de fundamentele rechten en vrijheden, ook van andere dan het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zoals al eerder in meer abstracte vorm aan de orde kwam in artikel 8, onder f, voor zover het gaat om strafrechtelijke gegevens.
Indien het gaat om het waarborgen van een zorgvuldig omgang met strafrechtelijke persoonsgegevens is er een belangrijk onderscheid tussen veroordelingen en verdenkingen. Bij strafrechtelijke veroordelingen heeft de betrokkene zich kunnen uitlaten over het hem telastgelegde en vervolgens heeft de rechter de feiten vastgesteld. Dit geldt ook voor veroordelingen waartegen nog beroep mogelijk is. Het gaat om 'harde' gegevens. De vastlegging van een strafrechtelijke veroordeling vergt een apart regime in verband met de ingrijpende gevolgen die het bekend zijn daarvan voor het maatschappelijk functioneren kunnen hebben. Dit klemt evenwel te meer voor de verwerking van gegevens die betrekking hebben op een verdenking. De betrokkene heeft zich dan immers veelal nog niet over de gegevens kunnen uitlaten. Het kan gaan om summiere aanwijzingen waarvan achteraf kan blijken dat zij van iedere grond zijn ontbloot. Deze worden veelal aangeduid als 'zachte' gegevens.
Indien de rechter heeft vastgesteld dat de verdenking ten onrechte op de betrokkene was gericht, dan wel de gedraging van de betrokkene niet is te kwalificeren als een strafbaar feit, dan is een bijzondere rechtvaardiging nodig om de gegevens op rechtmatige wijze te blijven bewaren. Ingevolge artikel 8 van het wetsvoorstel mogen particulieren gegevens verwerken voor zover dit noodzakelijk is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de verantwoordelijke of van een derde, tenzij het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene prevaleert. Indien de betrokkene terzake wordt ontslagen van rechtsvervolging of wordt vrijgesproken geldt daarom voor de verantwoordelijke een extra bewijslast. Wanneer bij voorbeeld gegevens worden bijgehouden over iemand teneinde vast te stellen of hij er een gewoonte van maakt om goederen te kopen zonder te betalen en zich daarmee schuldig maakt aan flessetrekkerij (artikel 326a van het Wetboek van Strafrecht), zullen ook na een vrijspraak, de verschillende gevallen van niet-betalen echter kunnen worden geregistreerd. Dergelijke gevallen zullen immers in de toekomst in samenhang met nieuwe gevallen mogelijk alsnog van belang zijn voor een hernieuwde vervolging.
De richtlijn noemt nog de categorie 'veiligheidsmaatregelen'. Hiermee wordt gedoeld op rechterlijke uitspraken, ongeacht of deze afkomstig zijn van de strafrechter, de civiele of de administratieve rechter, waarbij op enigerlei wijze aan de betrokkene voorschriften zijn gegeven met betrekking tot zijn gedrag. In de regel zal het gaan om z.g. straatverboden: iemand mag niet een bepaalde straat of een bepaald gebouw binnentreden. Aanzeggingen van de eigenaar van bij voorbeeld een winkelbedrijf dat iemand niet meer de desbetreffende winkel mag betreden, vallen dus niet onder het bijzondere regime van deze bepaling. De verwerking daarvan valt weer onder het algemene regime van persoonsgegevens.
Uit een oogpunt van criminaliteitsbestrijding kan de vastlegging van strafrechtelijk gegevens niet worden voorbehouden aan de overheidsorganen die zijn belast met het toezicht. Ook private (rechts)personen hebben een gerechtvaardigde beveiligingsbehoefte in welk verband onder omstandigheden de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is. Een aangescherpte regeling is nodig gelet op het reeds aangeduide gevoelige karakter van deze gegevens.
De bepaling ziet op de organen van Justitie en de bijzondere opsporingsdiensten. Het slaat niet op de reguliere politie. De algemene normen zijn wat betreft de uitvoering van haar specifieke taak nader uitgewerkt in sectorale wetgeving: de Wet politieregisters. Dit wetsvoorstel wijkt niet af van de keuze die met de WPR is gemaakt, om bijzondere opsporingsdiensten, gelet op hun diversiteit van taken en het gezag waaronder zij ressorteren, onder het algemene regime van gegevensbescherming te brengen. Bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet politieregisters (kamerstukken II 1996/97, ......) wordt evenwel voorgesteld om nader bij algemene maatregel van bestuur te bepalen bijzondere opsporingsdiensten voor een deel hun registraties met betrekking tot zware criminaliteit onder de Wet politieregisters te brengen.
Verder bevat dit lid een spiegelbepaling ten opzichte van de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag en de Wet politieregisters, opdat de krachtens die wetten door derden ontvangen gegevens ook daadwerkelijk kunnen worden verwerkt voor de doeleinden waarvoor deze zijn verkregen. Wat betreft de eerste wet gaat het vaak om veroordelingen die tijdens een openbare zitting zijn uitgesproken en op enig moment voor ieder kenbaar zijn. Toch is de verdere verwerking van deze gegevens slechts onder de beperkende voorwaarden van deze bepaling toegestaan. Artikel 36 van de eerste en artikel 30 van de tweede wet bevatten op elkaar lijkende geheimhoudingsbepalingen, ingevolge welke de aldus ontvangen gegevens niet mogen worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor zij zijn verkregen. Dit kan met zich meebrengen dat deze apart als zodanig moeten worden gemarkeerd, bij voorbeeld wanneer niet uit het verband waarbinnen zij worden gebruikt al van een dergelijk beperkt regime blijkt.
Deze bepaling bevat een zelfstandig, beperkt gebruiksregime: de verantwoordelijke mag de gegevens gebruiken ter bescherming van zichzelf. Deze bescherming kan daarin bestaan dat de betrokkene binnen de organisatie van de verantwoordelijke beperktere ontplooiingsmogelijkheden heeft, wordt uitgesloten van toekomstige contracten of dat het contract met hem wordt beëindigd. Uit artikel 16 vloeit voort dat de gegevens dus niet kunnen worden verstrekt aan anderen dan volgens het bijzondere regime van het vierde lid. Zonder een dergelijke beperking moet immers worden gevreesd dat bij de afweging van het beveiligingsbelang van de samenleving tegen het resocialisatiebelang van de betrokkene, het eerste bijna altijd zwaarder zal wegen. De wettelijke bepalingen die een dergelijke afweging beogen te bewerkstelligen, zouden daarmee hun doel missen. Een voorbeeld is het systeem van de verklaring omtrent het gedrag.
Ingevolge onderdeel a mogen strafrechtelijk gegevens worden gebruikt met het oog op een beslissing omtrent betrokkene of een maatregel met betrekking tot hem naar aanleiding van een verzoek. Het hoeft daarbij niet noodzakelijkerwijs te gaan om gegevens betreffende strafrechtelijk gedrag waarvan de verantwoordelijke slachtoffer is. Denkbaar is dat een koepelorganisatie van een branche, optredend met het oog op dienstverlener aan zijn leden, gegevens verwerkt afkomstig van het ene bedrijf die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de vraag of een contract met de betrokkene zal worden aangegaan door een ander bedrijf. Wanneer de verantwoordelijke deze rechtmatig van een dergelijke koepelorganisatie heeft verkregen, kan hij deze gebruiken. Daarnaast kunnen bepaalde organisaties ter beveiliging van zichzelf aanspraak maken op verstrekking van gegevens uit de justitiële documentatie of uit de politieregisters.
Onderdeel b ziet vooral op gegevens die hun oorsprong vinden binnen de organisatie van de verantwoordelijke zelf. De bepaling machtigt een verantwoordelijke om ten behoeve van zichzelf gegevens vast te leggen en te gebruiken wanneer hij het slachtoffer is geweest van een strafbaar feit of mogelijk slachtoffer dreigt te worden. Daarnaast machtigt dit onderdeel de verantwoordelijke om gegevens vast te leggen wanneer door personeel in de uitoefening van zijn dienst strafbare feiten heeft gepleegd of dreigt te plegen, hetzij tegen de verantwoordelijke zelf hetzij tegen derden. Het gaat dan om personeel dat arbeid verricht in dienst van de verantwoordelijke (krachtens arbeidscontract of als ambtenaar), dan wel krachtens een andere overeenkomst.
Deze bepaling stelt zeker dat gegevens in de arbeidsrechtelijke sfeer slechts worden verwerkt na betrokkenheid van de ondernemingsraad. De bepaling impliceert een opdracht tot zelfregulering, gebruikmakend van de omstandigheid dat er vanuit een ander perspectief een organisatorisch kader beschikbaar is waarin de verantwoordelijke en de betrokkenen in onderling overleg binnen de algemene kaders van dit wetsvoorstel rechtsvormend kunnen werken. Het beperkt zich tot de gegevensverwerking binnen een bedrijf.
Deze bepaling geeft een bijzondere regeling ter bescherming van de belangen van derden die het slachtoffer zouden kunnen worden van criminaliteit. In beginsel is daarvoor, zoals vermeld, het instrument beschikbaar van de verklaring omtrent het gedrag zoals deze is geregeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag. In bijzondere gevallen bevatten deze wet en de Wet politieregisters aparte procedures om belangen van derden te beschermen tegen personen met criminele achtergronden. Dan gaat het om de verstrekking van informatie door de overheid, die daarbij put uit een landelijk dekkende registratie. In zeer bijzondere gevallen wordt een veiligheidsonderzoek als bedoeld in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uitgevoerd door de Binnenlandse Veiligheidsdienst. Ondanks deze voorzieningen kan het toch nodig zijn ook tussen particulieren onderling uit een oogpunt van beveiliging van elkaar gegevens uit te wisselen.
Blijkens onderdeel a kan de verstrekking van strafrechtelijke gegevens aan derden plaatsvinden door een verantwoordelijke die valt onder de werking van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Deze particuliere organisaties kunnen met een vergunning en onder toezicht van de overheid taken verrichten die verband houden met criminaliteitsbestrijding. In de vergunningsvoorwaarden kunnen op grond van artikel 4, zesde lid, onder b, in verband met artikel 6, onder i, van die wet nadere voorschriften worden gegeven over onderwerpen die de kwaliteit van deze organisaties raken. Deze voorschriften kunnen mede betrekking hebben op de bescherming van persoonsgegevens. Onderdeel b opent de mogelijkheid dat binnen een concern deze gegevens worden verwerkt. Daarnaast blijkt in de praktijk behoefte te bestaan om ook anderszins strafrechtelijke gegevens tussen bedrijven onderling uit te wisselen via een landelijk dekkend of nagenoeg dekkend systeem. Het gaat dan vooral om uitwisseling binnen een bepaalde branche. Een voorbeeld is het Bureau Kredietregistratie (BKR) dat is opgezet ten behoeve van de kredietverlening door banken. De bestaande praktijk is zo divers dat het bezwaarlijk is daarvoor algemene inhoudelijke normen vast te stellen met een zodanig beschermend karakter dat wordt voldaan aan de eis van de richtlijn dat het moet gaan om 'passende en specifieke waarborgen'. Daarom is gekozen voor een deels procedurele benadering.
Onderdeel c herhaalt de algemene norm van de richtlijn, zodat deze in het kader van zelfregulering invulling kan krijgen. Deze norm zelf voldoet uiteraard niet aan haar eigen eis: zij is onvoldoende specifiek en alleen al daarom niet passend. De daarin besloten liggende eis tot afweging van belangen behoeft nadere concretisering. Een voorstel daartoe kan worden gedaan door de verantwoordelijke. Het zou echter onjuist zijn dat hij zelf, als belanghebbende bij de afweging, daarin het laatste woord zou hebben. Gaat het om registratie op brancheniveau dan valt ook de werking van de markt weg. Een aanvullende waarborg is nodig om het belang van de betrokkenen een gezicht te geven. De aard van de gegevens staat echter aan hun deelname bij de totstandkoming van de zelfregulering in de weg. Daarom is gekozen voor het publiekrechtelijke sluitstuk van de procedure van artikel 31 inzake het voorbereidende onderzoek door de Registratiekamer. Het rapport van de Registratiekamer over 'zwarte lijsten' van mei 1995 die binnen bepaalde branches worden gehanteerd, geeft een indicatie van de grenzen die daarbij in acht moeten worden genomen. Een spiegelbepaling is opgenomen in artikel 31, eerste lid, onder c.
Het is mogelijk dat strafrechtelijke gegevens tevens betrekking hebben op bij voorbeeld gegevens omtrent het seksuele leven. Denkbaar is dat in de ondernemingsraad afspraken worden gemaakt over de bestrijding van seksuele intimidatie op de werkvloer. Voor zover daarbij gegevens met een strafrechtelijke relevantie moeten worden vastgelegd, laat deze bepaling dat toe.
Het zesde lid ziet op een rechterlijk verbod jegens een bepaalde persoon. Dit verbod is civielrechtelijk of vindt zijn grondslag in een bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke strafrechtelijke veroordeling zoals bijvoorbeeld een straatverbod. Ook kan het gaan om een verbod krachtens het administratieve recht. Zo bestaan er zwarte lijsten waarop een burgemeester personen opgenomen heeft die wegens drankmisbruik geen cafés meer mogen betreden. Wanneer een dergelijke aanzegging niet nagekomen wordt, bestaat de mogelijkheid aangifte van huis- of lokaalvredebreuk in de zin van de artikelen 138 of 139 van het Wetboek van Strafrecht te doen. Dergelijke verboden of aanzeggingen moeten kunnen worden gedocumenteerd. Zij worden dus in de regel gedaan naar aanleiding van onrechtmatig of hinderlijk gedrag en zijn in die zin verwant aan gegevens van strafrechtelijke aard. Iemands mogelijkheden om op gelijke voet als anderen deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer, worden daardoor immers, zij het in de regel door eigen schuld, beperkt. De bepaling laat onverlet dat op een andere wettelijke grondslag ook voor andere doeleinden deze gegevens worden verwerkt. Zo laat artikel 23 bijvoorbeeld toe dat deze gegevens ook voor statistische doeleinden worden verwerkt. Zonder een dergelijke uitdrukkelijke wettelijke grondslag geldt evenwel het algemene verbod van artikel 16. Evenzeer blijft de eis van kracht van een toereikende rechtvaardigingsgrondslag als bedoeld in afdeling I van dit hoofdstuk.
[MvT, pagina 118-122]