Paragraaf 1. Het College bescherming persoonsgegevens

11. Toezicht

11.1 De Registratiekamer

In alle landen van de Europese Unie met wetgeving op het gebied van gegevensbescherming is voorzien in een apart toezichthoudend orgaan. In aansluiting op deze ontwikkeling wordt in artikel 28 van de richtlijn voorgeschreven dat elke lidstaat een of meer toezichthoudende autoriteiten dient in te stellen, belast met het toezicht op de toepassing van de binnen zijn grondgebied ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde bepalingen. In Nederland heeft een dergelijk toezichthoudend orgaan reeds vorm gekregen in de Registratiekamer onder het regime van de WPR. In de nieuwe situatie zal de Registratiekamer deze taak behouden. Voor het Nederlandse recht vormt zij de 'toezichthoudende autoriteit' in de zin van artikel 28 van de richtlijn. Hoewel het voorwerp van regelgeving niet meer de persoonsregistratie, maar de verwerking van persoonsgegevens zal zijn, willen wij toch de naam 'Registratiekamer' handhaven, omdat deze inmiddels tot op zekere hoogte is ingeburgerd. De instelling van een toezichthoudende autoriteit krachtens de richtlijn kent als achtergrond dat het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften niet uitsluitend afhankelijk kan worden gesteld van het initiatief van de burger. De toenemende informatietechnologische mogelijkheden tot manipulatie van persoonsgegevens maken de positie van de burger steeds kwetsbaarder. Het is voor de individuele burger zeer moeilijk greep te houden op de wijze waarop er met zijn persoonsgegevens wordt omgegaan. Dat hangt samen met het feit dat de verwerking van persoonsgegevens zich in belangrijke mate aan zijn waarneming onttrekt. Deze achtergrond rechtvaardigt de instelling van een overheidsorgaan met eigen bevoegdheden om de naleving van de wettelijke voorschriften en de rechtsontwikkeling op dit punt te bevorderen.
Ten opzichte van de WPR is de positie van de Registratiekamer in een aantal opzichten gewijzigd. Allereerst heeft de Kamer als rechtshandhavende instantie de beschikking gekregen over een aantal bevoegdheden waarmee ze daadwerkelijk in een proces van gegevensverwerking kan ingrijpen. Gewezen kan worden op met name de bevoegdheden, geregeld in hoofdstuk 10 van het wetsvoorstel (bestuursdwang, bestuurlijke boete). Daarmee wordt de toezichthoudende funktie van de Kamer uitgebreid in die zin dat waar de Kamer onrechtmatig gedrag constateert, deze constatering kan leiden tot een rechtens afdwingbare beslissing van de Kamer. Aan de andere kant wordt ook de rechtspositie van de verantwoordelijke versterkt omdat deze, anders dan onder de WPR, de beslissing van de Registratiekamer in rechte kan aanvechten. Aldus wordt de regeling, in overeenstemming met de aanbevelingen van de juridische evaluatie, beter ingebed in het algemene recht.
In het kader van haar uitvoerende taken kan de Kamer onder bepaalde omstandigheden goedkeuren dat gevoelige gegevens in aanvulling op het wettelijk regime worden verwerkt (artikel 23, eerste lid, onder e). Verder bevat artikel 77, tweede lid, de bevoegdheid middels de afgifte van een vergunning de doorgifte van persoonsgegevens naar een derde land dat geen waarborgen voor een passend beschermingsniveau biedt, mogelijk te maken. Voorts heeft zij bij bepaalde gegevensverwerkingen met bijzondere risico’s de bevoegdheid voorafgaand onderzoek te doen, beoordeelt zij gedragscodes en houdt zij een openbaar register van binnengekomen meldingen. Ook voor de uitoefening van deze uitvoerende taken geldt dat de rechtsbescherming tegen handelingen van de Kamer is versterkt.
De Registratiekamer moet worden beschouwd als een zelfstandig bestuursorgaan. De notitie 'Herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing van zelfstandige bestuursorganen', waarin het kabinetsstandpunt over het rapport van de Algemene Rekenkamer 'Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid' is opgenomen (kamerstukken II, 1994/1995, 24 130, nr. 5, blz. 9), alsmede de Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen (regeling van 5 september 1996, nr. 96M006572) komen dan in beeld. Dit doet onder meer de vraag rijzen naar de politieke controle op de wijze waarop de Registratiekamer haar bevoegdheden uitoefent.
De bevoegdheden van de Kamer zijn rechtstreeks verbonden aan het publieke belang dat zij behartigt: de behartiging van bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met de verwerking van persoonsgegevens. De bevoegdheden van de Kamer richten zich in eerste aanleg, uitgaande van de verticale werking van het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tot de gegevensverwerkingen binnen de overheidssector. Deze positie vraagt om een onafhankelijk funktioneren van de Kamer ten opzichte van die overheid. In artikel 28, eerste lid, van de richtlijn komt dit ook tot uitdrukking. Hierin wordt voorgeschreven dat de toezichthoudende autoriteit – voor Nederland zijnde de Registratiekamer – de opdragen taken in volledige onafhankelijkheid moet kunnen vervullen.
Deze overwegingen pleiten ervoor de Kamer in het wetsvoorstel – net als onder de huidige WPR – de vorm te geven van een zelfstandig bestuursorgaan, zijnde een bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid, dat hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een minister. Hiermee blijft de onafhankelijke positie van de Kamer gewaarborgd. De Kamer moet bijvoorbeeld in haar toezichthoudende en handhavende taak volledig vrij zijn in de prioriteitstelling, in het bepalen welke gegevensverwerkingen haars inziens nader onderzocht moeten worden en in welke gevallen daadwerkelijk moet worden ingegrepen wegens vermeende onrechtmatigheid.
Dat laat onverlet dat de Minister van Justitie over bepaalde bevoegdheden dient te beschikken om de ministeriële verantwoordelijkheid voor de Registratiekamer als zelfstandig bestuursorgaan te kunnen effectueren. De Minister is echter slechts verantwoordelijk is voor zover zijn bevoegdheden gaan. Bij de reikwijdte van deze bevoegdheden is rekening gehouden met de bijzondere aard van de Registratiekamer. Deze laatste moet immers de vrijheid hebben zo nodig maatregelen te treffen ten gegevensverwerkingen die vallen onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie.
De bevoegdheden van de Minister kunnen worden beschouwd als een 'minimum-pakket' aan noodzakelijke ministeriële bevoegdheden. In aansluiting op de genoemde notitie zijn de volgende bevoegdheden opgenomen:

• een algemeen inlichtingenrecht van de Minister (artikel 59, eerste lid);
• goedkeuring van het bestuursreglement (artikel 56, derde lid);
• een bevoegdheid om beleidsregels te stellen met betrekking tot de door de Kamer op te leggen bestuurlijke boete (artikel 74);
• regeling van de rechtspositie van de leden van de Kamer bij algemene maatregel van bestuur (artikel 55, eerste lid);
• benoeming van de leden van de Kamer (artikelen 53 en 54).

De Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen zijn daarbij als uitgangspunt gehanteerd.
Op de documenten die bij de Registratiekamer berusten is blijkens artikel 1, onder b, van het Aanwijzingsbesluit bestuursorganen WOB en WNo, de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) van toepassing. Dit betekent dat de Registratiekamer een verzoek om informatie moet honoreren, tenzij de uitzonderingsgronden van artikel 10 van die wet van toepassing zijn. De Wet Nationale ombudsman (WNo) is daarentegen niet van toepassing op de Registratiekamer op grond van artikel 1a, eerste lid, onder b, van de WNo. In de plaats daarvan zijn in artikel 54, tweede lid, de met de WNo verwante bepalingen uit de Wet op de rechterlijke organisatie van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit is gelet op artikel 39, tweede lid, WPR conform de huidige situatie. Voor de Commissie gelijke behandeling – die een met de Registratiekamer vergelijkbare positie inneemt – gelden dezelfde bepalingen. Aangezien langs deze weg is voorzien in een toereikende klachtenvoorziening en de ervaringen tot dusverre geen aanleiding geven tot heroverweging, is de WPR op dit punt gehandhaafd. In het kader van de voorgenomen algehele herziening van het klacht- en tuchtrecht voor de rechterlijke organisatie kan opnieuw de vraag aan de orde komen of aanpassing noodzakelijk is en de Registratiekamer alsnog onder het bereik van de WNo moet worden gebracht. Verder heeft de Registratiekamer de bevoegdheid een door haar geconstateerde onrechtmatige verwerking bij de overheid in bepaalde gevallen onder de aandacht te brengen van de rechter. Uit artikel 1:2, tweede lid, in verband met artikel 8:1, eerste lid, Awb volgt dat de Registratiekamer als belanghebbende beroep kan instellen tegen gegevensverwerkingen voor zover zij als een besluit kunnen worden aangemerkt. Aldus wordt althans voor een deel uitvoering gegeven aan artikel 28, derde lid, derde streepje, van de richtlijn.
Als ieder bestuursorgaan dient ook de Registratiekamer te handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit houdt onder meer in dat in voorkomend geval de Kamer het beginsel van hoor en wederhoor toepast. Dit betekent dat alvorens zij een rapport over een verantwoordelijke of een groep van verantwoordelijken vaststelt, zij deze in de gelegenheid stelt over het ontwerp een standpunt te bepalen en dat de Kamer kenbaar te maken. Deze procedure wordt in de praktijk ook toegepast door de Algemene Rekenkamer. Ditzelfde geldt ook bij de aankondiging van een onderzoek middels een persbericht. Onder omstandigheden is dit een doeltreffend en nuttig instrument. In gevallen dat een dergelijke aankondiging echter schade kan toebrengen aan de goede naam van de desbetreffende branche, behoort het tot het zorgvuldigheidsbeginsel het voornemen daartoe eerst bekend te maken bij de te onderzoeken verantwoordelijken. Waar hun belangen in het geding zijn, moeten zij in de gelegenheid zijn eventueel via een kort geding dreigende schade van hun belangen door de voorgenomen publicatie te kunnen afwenden.

[MvT, pagina 26-28]

Inleiding

De artikelen 51 tot en met 61 voorzien in een regeling voor de inrichting en de bevoegdheden van de Registratiekamer die ten dele afwijkt van de bestaande. Deze bepalingen geven uitvoering aan artikel 28 van de richtlijn. Het voorstel sluit aan bij de Aanwijzingen voor zelfstandige bestuursorganen.

[MvT, pagina 177]